大会报告 2019中国城市规划年会大会报告观点集锦

　　10王建国：包容共享、显隐互鉴、宜居可期——城市活力的历史图景和当代营造

　　潘毅琴副市长指出，重庆紧紧围绕习对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和发挥“三个作用”重要指示要求，深入学习习亲自审定的北京、雄安新区等总规编制理念和方法，坚持世界眼光、国际标准、重庆特色、高点定位，聚焦国际化、绿色化、智能化、人文化，按照“干五年、看十年、谋划三十年”的总体要求，深入实施城市提升行动计划，统筹推进乡村振兴，着力打造山水城市、培育特色小镇、建设美丽乡村，让城乡建设展现大山大江大资源格局、彰显大城大美大人文精神，努力实现城市让生活更美好、乡村让人们更向往。

　　潘毅琴副市长系统介绍魅力重庆的高质量发展蓝图以及共创美好生活的实践，她对重庆城市建设实践总结道，一是尊重城市发展规律，构建“一圈两群”网络城市格局；二是立足自然资源禀赋，塑造山水之城美丽之地的特色风貌；三是围绕没有“城市病”的城市，优化公共服务和基础设施体系；四是注重历史文脉传承，提升巴渝大地“书香气、文化范”；五是突出大数据智能化，集中力量建设“智造重镇”“智慧名城”。

　　最后，潘毅琴副市长表示，重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，具有好山好水的自然基础，特别是作为全国首个省级统筹城乡综合配套改革试验区，是打造“活力城乡、美好人居”的绝佳试验田。

　　杨伟民副主任从以下三个方面对城市化在城市发展中发挥的重要作用进行了详细阐述。

　　城市化是一个自然历史的发展过程，近代城市化和工业化相伴相行，共同构成了近代以来经济发展的持久动力。“十五”计划首次提出实施城镇化战略。之后的二十年，大量农民进入城市就业，城市发展迅速。但城市化发展中也存在一系列的问题，如：经济与人口失衡；财力与人口失衡；土地与人口失衡；经济和人口与资源环境承载能力失衡。这四大失衡最终反映为生产与消费的失衡，即生产多，消费少。

　　杨伟民副主任认为，无论是发展小城镇还是大城市，都应该放在特定的空间才有意义，在城市化地区应该发展以特大城市为龙头的城市群，在农产品出产区应该点状发展一些城镇。

　　“十一五”规划纲要进一步提出要把城市群作为推进城市化的主体形态。党中央先后提出京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化发展等国家战略，要推动这些地区成为引领高质量发展的重要动力源。因此在中国经济走向高质量发展的阶段，在城市化的空间形态上，必须旗帜鲜明的把城市群作为城市化的主体形态，并完善相关政策和规划。

　　杨伟民副主任认为国家治理体系不仅包括自上而下的纵向治理，也包括在一定空间单元统筹上一级政府各部门、各方面目标要求的空间治理。他指出，空间治理是以空间均衡为目的，以空间发展为对象，以主体功能为依据，以承载能力为底线，以空间规划为准则，以控制开发强度和优化空间结构为手段，以政府、企业、居民、社会组织为治理主体的一种治理方式。

　　庄少勤总规划师以“网红城市”重庆为例，作为规划工作者与作为普通游客，他们的体会是否相符呢？规划工作者该如何感知城市的活力和美好，如何谋划城市美好的未来呢？庄少勤总规划师指出，我们习以为常的专业知识和经验或许只能认知冰山一角，而空间问题是时间问题、行为问题、关系问题。

　　在传统工业化视角下，出现了很多方法与问题不匹配的情况。例如，空间治理问题被降维为空间建设问题，生产生活问题被降维为空间区划问题，品质结构问题被降维为规模数量问题，个性体验问题被降维为宏观统计问题，国土空间规划被降维为三线划定规划。对此，庄少勤总规划师强调，城市是有温度的，而“我们”不应该是冰冷的。国土是文明的载体，文明是自然的后代。国土空间规划是要协调“时空人事”的关系，即考虑所处之迹、所在之地、相关利益与空间关系这四个方面，才能构成一个完整的国土空间规划。

　　我们能否把握新时代的脉搏？我们是否能有效建立与现时代匹配的规划体系？我们能否让新时代更美好？针对这些问题，庄少勤总规划师给出了自己的思考。

　　要理解新时代，首先要把握城镇化的脉搏。从工业文明到生态文明，驱动要素越多，变化越快，不确定性越大。而我们恰恰通过规划来驾驭这种不确定性。

　　生态文明新时代需要与之匹配的时空秩序来支撑。在生态文明新时代，我们要走新路，坚持新发展理念，坚持生态优先、绿色发展；在高质量发展阶段，我们要守初心，坚持以人民为中心，让人民有获得感、幸福感、安全感；在现代化治理新要求下，我们要接地气，坚持一切从实际出发，做能用、管用、好用的规划。

　　规划体系的重构由技术体系向治理体系转变。在规划中我们强调目标导向、问题导向、运行导向。多规合一不是规划的拼凑，而是要突出数据、标准、平台、制度的四个统一，融合战略综合、技术系统、政策操作的三方面优势。我们希望未来的规划是一种可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划。

　　我们正面临当前生态文明新时代、不确定性时代、数字化时代等新时代、新机缘。作为规划从业者，我们要有自信，同时要从工程思维转到生态思维。规划工作者应该成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，让城乡因规划而更美丽，让规划因我们而更美好。

　　施卫良院长指出城市发展和空间治理进入了新时代。从历史视角与时代使命来看，城市规划对城市发展起到战略引领作用。首都经历了“生产性城市、人口和功能聚集发展”到“弱化经济职能、以资源环境为约束发展”的过程。北京逐步从“依托旧城向四郊发展” 转向为“一核两翼”的发展战略。

　　同国内外特大城市一样，首都在快速发展中也面临着严峻的人口资源环境压力。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，实现自我约束下的高质量和品质生活，成为新时代建设和发展的重要战略性任务。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。

　　面临规划实践中长期存在的问题，首都治理方式从“九龙治水”到“多规合一”，以促进治理体系和治理能力现代化，形成了北京国土空间规划体系的“四梁八柱”，“三级三类”北京规划体系。

　　施卫良院长分别以北京分区规划（区级国土空间规划）、北京市朝阳区王四营乡规划实施单元、北京城市体检案例和北京城乡规划条例为案例介绍了北京规划在编制体系、实施体系、监督体系和保障体系方面的时代创新。他指出，北京的编制体系强调刚性传导、全域管控的编制理念；实施体系强调从空间维度的管控延伸到时间维度的实施引导，构建“总体规划-近期建设规划和年度实施计划-规划实施单元-项目规划综合实施方案”的规划实施管理机制；监督体系强调过程监测和预警调控；北京提出“法规政策—管理制度—技术标准—信息平台”的规划实施保障体系。

　　空间规划第1逻辑：生命逻辑，空间支撑生命永续，发展不可损伤底线。文明是一种生命发育，文明发展形成一种主体与环境的交互生态，生态文明更需要生态环境作为生命支撑。吴志强院士强调，国家空间规划体系的架构是一个国家现代化的重要里程碑；国家空间规划体系是防止和解决国家生态灾难，实现永续发展的必要和有效手段。

　　空间规划第2逻辑：蔓延逻辑，现代理性的点面蔓延，城市在前，国域满开。国家空间规划从点入手，都是以城市为点状发展的，形成村域、乡域、县域、市域、省域、区域、国域7个层面。吴志强院士以德国、美国建立国家空间现代规划体系为例指出，城市规划是一个国家空间现代化的先导，是一个国家空间规划的点状发源，国家空间规划则是一个国家空间治理由点到面的全面现代化的结果。国土空间规划体系是一个国家现代化不可缺失的现代理性重要组成部分。

　　空间规划第3逻辑：永续逻辑，经济、社会、生态三元互动才能支撑空间规划永续发展，这三支力量不是平行的，而是相互转换互为支撑的，空间规划的水平在于三个相位活力的搭接水平。

　　空间规划第4逻辑：四维逻辑，时间是第一向量。如果建筑学是三维建成作为成果的话，规划是把三维建成作为生命的开始。

　　空间规划第5逻辑：腰部逻辑，市场涌现与社会协同的双力平衡腰点。吴志强院士以德国、日本、美国、北欧国家、英国典型国家的上下平衡、中央集权、底部决定、公众参与、完善的空间规划法律法规体系为例来阐释这一逻辑，指出自上而下的政府调整和自下而上的市场动力的连接腰部是决定一个空间规划成功的关键部分。

　　空间规划第6逻辑：规划闭环递升逻辑，空间域变，规划本留。欧洲从90年代就开始做跨国规划，目前，一带一路也在做。市域层的空间规划已经做了管理体系、学科体系、技术体系、教育体系、人才体系的积累，向上可以外溢到省、区域、国家，向下可以外溢到县乡村镇，所以规划空间对象可以不断延伸。

　　吴志强院士强调，空间规划的前半部是不同层面的域的定语，回顾规划学科发展历史的过程，规划才是主体词。虽然学科知识不断扩充、多学科不断交叉融入规划，但是规划就要回归本质：即规划目标、路径选择、发展动力、监测评估、修正优化。不管域怎么变化，最后主题是规划。

　　樊杰副院长围绕资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，分享了截至目前编制过程中的最新理论和技术成果。

　　樊杰副院长指出，“双评价”的理论和方法即是对地域功能形成机理、分布格局演变特征、空间组织规律的科学认知。地域功能结构呈现分类化、体系化、复合化、动态变化等一系列特点。将上位大尺度确定的主体功能有效地进行空间降尺度传导是工作中面临的重要挑战。

　　在承载力方面，樊杰副院长认为，影响大尺度地域功能生成和空间结构演变的首要条件是综合自然条件，包括资源、环境、生态、灾害。与此同时，自然承载力还体现为3种形态，即原值、余量和潜力。

　　在适应性方面，樊杰副院长提出了评价公式：地域功能适应性＝k＊自然承载力，其中k值主要是地域单元所处的空间位置，k值越大，越接近合理确定国土空间开发保护格局的充分条件；较小的取值可以为规划者留有余地。

　　樊杰副院长指出，未来，国土空间规划可以从技术角度大体分为两大类型：一是区域性国土空间规划，即大于城市市区的空间尺度需要“双评价”为基础，其作用是显著的；二是在居民点建成区内的总体规划——“双评价”的基础作用有限。

　　就双评价方法而言，樊杰副院长指出，新版技术指南结合“生态优先、科学客观、因地制宜、简洁实用”的评价原则——将原先平行展开的生态、农业、城镇三类功能区评价，调整为首先开展生态保护重要性评价，再开展农业城镇评价；结合需求增补评价内容，将农业生产进一步细化为种植业、畜牧业和渔业，增加了承载规模的测算；适当简化评价流程。在技术规程上，编制过程紧扣评价目标与原则，并在在技术流程上提出工作准备、单项评价、集成评价、综合分析四个步骤。

　　最后，樊杰副院长总结道，提高空间治理水平须坚定不移地走空间治理法制化道路，着力提升空间治理的科学化水平。是否从自然要素指向的双评价，拓展为人（才）区位指向和空间均衡为主要驱动力的科学分析与认知，是未来工作面对的重要议题。

　　当前，我们国家已经进入存量发展阶段，跨界设计越来越多，崔愷院士介绍了他自己的一些实践和思考。

　　崔愷院士指出，这些年中央对城市工作作出一系列指示，以及从存量发展中加入了城市设计这一重要环节，建筑师不应该像以前那样独善其身，只做自己的小作品，而应该从提升城市环境，织补城市空间中调整以往的城市规划，甚至在未来的发展中尝试一种新的集约型发展。

　　就提升而言，崔愷院士以王府井步行街综合提升为例，指出从小事做起，对城市环境的提升非常重要。城市是复杂的系统，在更新中可以看到不同时期的历史遗存，具有丰富性。

　　就织补而言，崔愷院士以海口骑楼老街为例指出，城市更新要增加新的功能，又要保持历史街区某一种基本逻辑，同时还要使建筑上还有有机更新的机会。

　　就调整而言，崔愷院士以四川仁寿为例指出，规划的形态要与城市的发展有机融合。

　　就集约而言，崔愷院士以河北邢台邢东片区规划为例探讨在空间总体规划的理念下，城市发展不再是争大量的土地、铺路网，而是互相之间形成组团式的交通网络，建设一片，成熟一片。

　　最后，崔愷院士提出，创造美好环境，推动城市高质量发展，既需要自上而下的空间规划管控，也需要自下而上的精心设计创作，更需要找到两者互动、联动和有机融合的办法及机制。

　　孟建民院士阐述了总设计师制的产生背景和历史渊源，介绍了总设计师的四种模式，分享了其团队在深圳湾超级总部基地总设计师制的实践，以及对总设计师未来的展望。

　　在城镇化快速推进的进程中，出现了形形的“奇葩建筑”，不断冲击社会公众的审美底线。习指出，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象由来已久，这是典型的缺乏文化自信的表现。在传统的城市规划建设管理体系中，通过“一书两证”对城市规划和城市设计进行刚性管控；在传统的工作平台机制中，各职能部门是直线式运行，行政对企业进行刚性管控，沟通难度大。我们并不缺少优秀的设计方案，而是缺少实施方案的有效机制。

　　从世界城市和建筑的发展史上看，总设计师制并不陌生。孟建民院士分享了1851年奥斯曼的巴黎城市改造、1951年柯布西耶的昌迪加尔城市规划、2011年比森特•瓜里亚尔特的巴塞罗那市总规划等国际案例，以及1992年齐康的苏州干将路沿线年张锦秋的西安钟鼓楼广场、2012年张锦秋的西安临潼华清宫广场、何镜堂的地区规划传承岭南文化等国内案例。

　　孟建民院士把他们归纳成四种模式，即城市总规划师制度、城市总设计师制度、城区总设计师制度、街区建筑师制度。

　　城市总规划师制度，组织编制城市总体规划及相关专题研究，为城市发展战略、功能分区、重大基础设施布局、交通发展方式等工作进行整体把控。

　　城市总设计师制度，跟踪城市规划动态，对整体城市设计方案、三维立体空间、城市风貌、城市建设的物质空间及其品质进行把控。

　　城区总设计师制度，在城市分区与重点片区的城市设计层面，以公共利益为导向，搭建多元参与协调平台，倡导全专业广泛参与到设计、实施、运维等全过程管理层面，进行全要素把控。

　　街区建筑师制度，提供设计与管控一体化服务，对街坊单元进行整体设计以保证街坊集约节约利用有限的资源，以上层规划为依据编制相关导则进行精细化要点把控。

　　孟建民院士分享了其团队在深圳湾超级总部基地总设计师制的实践，这在分类上属于城区总设计师制度。展望总设计师制的未来，孟建民院士提出：核心是站在未来，思考现在。在未来视角下，在城市统筹的基础上反向指导城市设计。

　　陆铭教授从人性特性说起，指出人们收入水平提高后，必然会消费更多、更高质量和更多样性的服务。服务业在互动中产生，不可运输、不可储藏。服务业的这一特性推动了城市化、以及人口向大城市以及市中心集聚，在世界上的一些超大城市，出现了人口重新回归中心城区的现象。在世界范围内，随着城市化的提高，服务业的就业和GDP占比提高。大城市的服务业就业占比高于小城市。而在城市内部，以上海的餐馆为例，人口密度高的地方的服务业（餐馆）分布多，质量高，更加多样性。

　　中国改革开放四十年中，服务业发展越来越重要。未来，服务业在GDP中的占比还将持续提高。当今结构性调整面临的问题与服务业受到抑制相关，消费需求不足、人民福利受损，在国际比较视野下，中国的服务业发展偏低约10个百分点。究其原因，这与中国的政策有关。户籍制度仍然在限制城市化；中国控制大型城市的人口流入，土地配置更倾向于中西部的中心城市；在城市内部，人口向郊区疏散，限制中心城区开发，限制中心城区的住宅用地比率，限制容积率，封墙堵洞、拆违、打击群租。这些城市均使人口导向低密度地区，土地供应快速增长导致城市建成区的人口密度快速小降，城市内部外来移民融入难，抑制了他们的服务消费。根据陆铭团队的研究，上述因素共同导致了服务业受抑制，如果将政策性的扭曲减少，则中国的服务业占GDP比例可以提高至少3个百分点。

　　特别值得一提的是，人们普遍认为城市中心城区的人口疏散可以医治“城市病”。以北京为例，北京中心城区人口比重下降，地块更新增加了通勤距离。通过大数据的分析，陆铭教授的团队研究发现，相对于不受地块更新影响的居民，地块更新会使周边受到影响的居民更换通勤起点的概率平均提高3.15%，通勤起点距市中心的距离变动平均增加，通勤距离增加达到研究样本中平均通勤距离的7.3%。

　　最后，根据人口集中向城市，特别是高密度的大城市和城市的中心集中，以及服务业占比逐步提高的客观规律，陆铭教授建议，减少用行政手段干预人口空间分布。当前，户籍制度限制了人口从农村向城市迁移，尤其影响到了接近3亿的在城市里面没有本地户籍的外来移民的消费，因此，应加快户籍制度改革。另外，在城市建设用地里，过去大范围快速城市扩张，导致城市建成区的人口密度急剧下降，同时，大量中小城市城市面积扩张过快，这对中国未来经济可持续增长和产业结构优化升级会产生持续的负面影响，应予以纠正。另一方面，要谨慎对待城市人口向郊区疏散，要认识到世界范围内中心城区集聚服务业以及人口重新回归中心城区现象背后的客观规律。

　　新时代下，中国特色社会主义新时代主要社会矛盾发生转变，中央乡村振兴战略将城乡融合、消除二元隔阂提上日程，与此同时城镇化进程进入“下半场”阶段。

　　历史地看，城市活力是城市健康成长、持续激发正向社会演进动能的本源之一；今天，一个城市是否有活力已成为城市竞争力比较的重要尺度，是社会民主的载体，也渗透着社区精神的记忆。与此同时，学术界对城市活力的专业关注由来已久。此外，城市更新过程中的乡绅化现象同样值得关注。

　　城市活力可以分为显性和隐形两种类型。显性活力即直接可以具身感知到的活力，隐性活力即“万物互联”的背景下呈现的城市活力新形态。营造“显隐互鉴”的城市活力要做到三个“适”——适时：关注城市的不同历史背景、阶段和状况；适群：主导特定活动场所适宜人群；适度：把握不同阶层、不同年龄段、兼顾狭义活力和广义活力的“合理融合”。

　　基于规划师和设计师角度，发言中提出五种城市设计的途径：尺度宜小、节奏宜慢；杂而不乱，喧而不闹，动静相宜；关注自发、自愿、自主、自为的城市活力；以他者身份留意、观察、注视城市活动和景观；营造场所感使城市活力获得质量并持之久远。

　　最后，王教授从三个方面总结了今天的发言：在观念上正确把握城市发展建设决策主体介入的“度”和“实效性”；把握好“显性活力”营造的当代规划设计途径，在可控范围内建构局地“熟人社会”；特别关注新数据环境下的“隐形活力”营造。

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